A DEMOCRATIZAÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO: VARIÁVEIS ESTADUAIS DO CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA

Por Evelyn Scapin[1] e Hugo De Pellegrin Coan[2]

 Resumo: O presente artigo trabalha o conceito e evolução do Estado moderno e propõe uma discussão contemporânea acerca do controle administrativo do Poder Judiciário pelo Conselho Nacional de Justiça, o perfil dessa instituição e seu grau de democratização. A análise realizada é de ordem democrática e federalista tendo como marco legal a Constituição de 1988. A técnica de pesquisa utilizada é a bibliográfica, que se consubstanciou a partir de fontes primárias e secundárias, ou seja, a partir da Carta Política vigente, das decisões do Supremo Tribunal Federal, da legislação brasileira, além da bibliografia disponível sobre a temática.

Palavras-chave: Instituições. Participação Popular. Estado. Poder Judiciário. Democracia. Estado Federal.

INTRODUÇÃO:

O Estado moderno é uma construção política que vem se desenvolvendo ao longo dos séculos e teve na tripartição de poderes um momento seminal em que a Revolução Burguesa de 1789 (com base no modelo inglês) expandiu um modelo de divisão das tarefas estatal bastante interessante. Evidente que a separação de poderes foi se atualizando e trazendo diferentes variações ao longo dos anos e nos diversos países em que foi adotada. Executivo, Legislativo e Judiciário, nos regimes democráticos, possuem freios e contrapesos, sendo capazes de correlacionar-se uns no outro dentro do que dispõe o texto constitucional.

Para o presente artigo o que interessa é Poder Judiciário, aquele responsável por interpretar e aplicar a lei, distribuir o direito e resolver conflitos. O Brasil dos últimos anos está e, ao que tudo indica, continuará sendo marcado pelo protagonismo do Poder Judiciário na vida nacional. A judicialização da política, das demandas sociais e os processos criminais contra políticos e empresários continuarão a manter a atividade judicante na centralidade do debate público pátrio.

Entretanto, por mais nobre, independente e correta que seja a atividade judicante, não se deve deixar de lado o caráter republicano a que está submetido o Poder Judiciário. O poder julgador também se encontra submetido aos princípios da boa administração, no que tange aos seus aspectos financeiros e administrativos. Dentro desse contexto, surge em 2004 o Conselho Nacional de Justiça (CNJ) justamente com a ideia de controle da atuação administrativa e financeira do Judiciário. Porém, passados 15 anos de sua instituição é hora de uma reanálise dessa instituição.

Por fim, o presente artigo trabalha a ideia da criação de Conselhos Estaduais de Justiça com formações diversas daquela de nível nacional como forma de aumentar a participação popular e trazer maior dinamismo ao federalismo brasileiro.

O ESTADO MODERNO: BREVES CONSIDERAÇÕES

O presente artigo não tem a pretensão de esgotar o debate sobre o Estado, apenas traçar algumas considerações básicas acerca dessa construção política. A primeira afirmação possível é a de que o estado possui múltiplas abordagens.

Em uma abordagem etimológica, Bobbio observa que o vocábulo “Estado” se populariza na primeira linha do Príncipe de Maquiavel, contudo isso se deu porque existia uma prévia compreensão de seu sentido. Entretanto, na antiguidade os gregos usavam o termo pólis, os romanos civitas, sendo que mais adiante Hobbes usaria o mesmo termo para as obras latinas e commonwealth para obras inglesas. Na modernidade Jean Bodin, no tratado político Da República em 1576, trata todas as formas de organização política como repúblicas, bem similar ao que Cícero fazia na Roma dos tempos de Júlio César, chamando a república de um homem só de reino. A inovação de Maquiavel (2018, p. 85-87) consistiu em entender que o Estado passou a ser gênero do qual República é uma das espécies.

Tentando sistematizar os conceitos de Estado, Paulo Bonavides registra três grandes perspectivas acerca dele. Uma delas é a abordagem filosófica com fulcro em Hegel, na qual a definição de Estado se traduz na realidade de ideia moral (o valor mais alto conciliando família e sociedade). A segunda acepção é jurídica com base em Kant, concebendo o Estado como uma reunião de homens vivendo sob o regramento do Direito. A perspectiva sociológica, com base em Marx e Engels, entende o Estado como um fenômeno histórico e passageiro, oriundo da luta de classes, cuja poder é usado para manter a opressão de uma classe sobre a outra. De outro norte, Max Weber vê o Estado como a institucionalização racionalizada e legítima da violência dentro de um determinado território. Outros pensadores como Del Vecchio conceituam o Estado como o sujeito da ordem jurídica na qual se realiza a vida do povo, já Burdeau enaltece o papel institucional do poder conferido ao Estado (2019, pp. 65-70).

Também é preciso destacar que a formação do Estado não é um processo linear, pelo contrário. Dallari (2000, p. 67) classifica a formação do Estado, de forma cronológica, a partir dos seguintes momentos históricos: (i) Estado Antigo; (ii) Estado Grego; (iii) Estado Romano; (iv) Estado Medicável; e (v) Estado Moderno. Ao longo desse caminhar histórico, o Estado evoluiu da sua forma originariamente unitária, passando pela confederação até sedimenta-se no federalismo.

O processo de formação da República, da Democracia e do Federalismo no Brasil é relativamente recente se comparado com os modelos europeus e norte-americanos, sobretudo porque o processo de colonização começou a ruir somente no Século XIX. Importa destacar, inclusive, que após o fim do processo colonial o Brasil passou primeiramente por uma experiência monárquica de Estado unitário, o que reforça a ideia que o processo de formação da república é deveras recente se comparado com outros países. Sobre o sistema federativo, Tocqueville (1988, p. 133) afirma que ele trata de uma das mais poderosas combinações a favor da prosperidade e da liberdade humana.

Nesse contexto, importa pontuar que o Estado pode assumir variadas formas de governo, sendo a democracia, que nasceu das lutas contra o absolutismo a partir das Revoluções Liberais, sem sombra de dúvidas apresenta-se como a melhor e mais avançada das formas, porém as conquistas não devem implicar em acomodação e sim em constante busca de aperfeiçoamento. Não há de olvidar que uma das grandes vantagens da democracia frente aos modelos autoritários refere-se ao fato que todos os assuntos de ordem política, anteriormente tratados nas esferas de domínio de poder, ganham notoriedade e ampla discussão pela sociedade civil.

A separação dos Poderes, concebida por Montesquieu no cerne da Revolução Francesa[3], apresenta-se como um dos pilares das democracias modernas, a qual fraciona as funções estatais e impede o arbítrio e o despotismo. Outrossim, o princípio republicano (de respeito à coisa pública) incide sobre os três poderes e, dentro desse contexto, surge à necessidade de que o Poder Judiciário tenha controladas suas atividades administrativas.

Portanto, a discussão sobre o controle administrativo e financeiro do Poder Judiciário culminou, no ano de 2004, com promulgação da Emenda Constitucional nº. 45/2004 que, entre outras importantes inovações na ordem jurídica, também criou o Conselho Nacional de Justiça – CNJ (BRASIL, 2004). Ocorre que, passados mais de 15 (quinze) anos da criação do referido Conselho, é necessário revisitar o papel deste órgão de controle, a partir de um viés crítico e sob a ótica da democracia e do federalismo. O problema que se apresenta é se esse formato de Conselho de Justiça pode ser reproduzido em nível estadual, enquanto instrumento de ampliação do controle e da participação social, ao encontro dos postulados democráticos e republicados adotados pelo Estado Brasileiro.

A CONSTITUIÇÃO DE 1988: DEMOCRACIA E FEDERALISMO

A ideia dos Conselhos Estaduais de justiça com diferente composição será debatida por duas premissas que se entrelaçam: a democrática e a federalista, as quais tomarão contornos básicos nesse tópico. Uma das principiais características da Constituição de 1988 é ser o pacto nacional responsável por dar cabo ao regime de exceção que vigorou no país até 1985. Portanto, a Democracia foi um dos vetores a nortear o constituinte daquela época.

Bonavides (209, p. 286-287) explica que a Democracia é um conceito extremamente vago, a ponto de regimes não democráticos se declararem democráticos, porém para o autor a ideia básica de democracia é aquela voltada à ideia de um regime pelo povo e para o povo.

Bobbio (2018, p. 177) traz a seguinte lição:

Da Idade Clássica a hoje o termo “democracia” foi sempre empregado para designar uma das formas de governo, ou melhor, um dos diversos modos com que pode ser exercido o poder político. Especificamente, designa a forma de governo na qual o poder político é exercido pelo povo. Na história do pensamento político, o lugar em que se coloca a discussão sobre a opinião, as características, as virtudes e os defeitos da democracia é a teoria das tipologias da forma de governo.

O que se observa é que texto constitucional de 1988 tenta captar a ideia do poder exercido pelo povo trazido por Bobbio. Infere-se da Constituição que o pluralismo jurídico é um dos fundamentos da República Federativa (art. 1º, inciso V), também se verifica a regra de que o todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente (art. 1º, parágrafo único).  Mais adiante, o art. 14 assegura que a soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, além de prever figuras interessantes como o plebiscito, o referendo e a lei iniciativa popular (BRASIL, 1988).

Feito esse apanhado sobre a democracia na Constituição de 1988 também é preciso destacar seu desenho institucional federalista, o qual guarda relação com a qualidade da democracia. Isso porque, conforme explica Baracho (1985, p. 154) a descentralização política, em conjunto com a apologia das liberdades, ganha relevo na democratização da sociedade; sobretudo em um país como o Brasil de tendências centralizadoras.

Ademais, a Constituição de 1988 privilegiou o princípio federalista em vários de seus dispositivos. Logo no art. 1º descreve o País como uma República Federativa, com autonomia dos entes federados (art. 18), fixando as competências explícitas da União (arts. 21 e 22), as comuns entre as unidades (art. 23) e as concorrentes entre União e Estado (art. 24), bem como as residuais dos Estados (art. 25, §1º), além de explicitar a forma federativa de Estado como cláusula pétrea (art. 60, §4º, inciso I) (BRASIL, 1988).

Contudo, apesar do reconhecimento material e constitucional do federalismo enquanto forma de Estado, a cultura jurídica brasileira ainda é altamente centralizada no tocante ao exercício politico e jurídico desse postulado, seja pela concentração de competências na esfera federal, pela formação dos juristas ou pela jurisprudência conservadora dos tribunais, sobretudo do Supremo Tribunal Federal. Esse apontamento apresenta-se como essencial para permear o debate que será objeto de discussões no tópico a seguir.

O CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA:

O Conselho Nacional de Justiça surge como uma ferramenta republicana, uma instituição pública com o objetivo de aperfeiçoar o trabalho do sistema judiciário brasileiro, principalmente no que diz respeito ao seu controle e transparência. O CNJ foi criado pela Emenda Constitucional nº. 45/2004, e instalado em 14 de junho de 2005. Nos termos previsto pelo art. 103-B da Constituição de 1988 o CNJ é composto por 15 membros, com mandato de dois anos, admitindo-se uma recondução (BRASIL, 2004). Cumpre destacar que quando o CNJ foi criado houve expectativas positivas em relação às suas potencialidades, sobretudo no que diz respeito à construção da boa governança judicial, até porque essa era a matriz geopolítica que norteavam as discussões à época. Ocorre que, passados mais de 15 anos da criação do CNJ é hora de analisar, sob o viés da teoria crítica, as tendências de sua atuação, sobretudo sua contribuição para o fortalecimento da democracia nacional.

Aponta-se, logo de inicio, que uma problemática relacionada à atuação do CNJ diz respeito à ausência de pluralidade em sua composição, isso que dizer que a participação da sociedade civil, sobretudo da advocacia é ínfima[4]. O CNPJ é composto, na sua maioria, por membros da magistratura e do Ministério Público, o que faz do referido Conselho um recorte estamental específico.

Para compreender essa problemática, Alysson Mascaro (2018, p. 54-55) aponta para a existência de padrão atual, a partir dos Estados Unidos, que objetiva a alteração de alguns institutos de civil law para commond law, no qual a base de formação e atuação do Direito brasileiro sofre consideráveis erosões, girando a partir de eixos jurídicos estrangeiros. Portanto, há uma movimentação internacional que uniformiza práticas, interesses, estratégias e costumes, tanto no nível de CEOs, diretores, supervisores, gerentes quanto no de Juízes, promotores e delegados, gerando uma classe gerencial das empresas ao Estado, muitas vezes alheias às questões relacionadas ao interesse nacional. Trata-se, pois, de um padrão não apensa moral, mas também de um modelo de perfazimento do próprio trabalho de tais setores, que acabam por se tornar dependentes do capital internacional e de uma espécie de burocracia pasteurizada.

Portanto, a forma jurídica[5] sofre um processo de constrição mundial, sendo o pós-fordismo a plataforma de tais mudanças, com alterações substanciais no regime de acumulação econômica e no modo de regulação que redundam no neoliberalismo. Ademais, na década de 1990, no bojo do Consenso de Washington, o Banco Mundial consolida uma agenda especifica para esse campo, sobretudo porque o objetivo declarado do Banco Mundial foi o de refundar as relações do Judiciário com a sociedade e com o Estado, submetendo-o aos reclames de custos, eficiência, resultado, e em especial, segurança jurídica a partir de eixos de interesse negocial privado. Essa agenda específica resultou no Documento Técnico nº. 390, sendo que a partir desse documento, a realidade jurídica de países como o Brasil se viu atravessada por efetivas alterações, como também no caso da criação do CNJ (Mascaro, 208, p. 54-55).

O mesmo autor (2018, p. 55-57) prossegue afirmando que:

A articulação orientada para a homogeneização internacional e para a captura do poder judiciário e dos agentes jurídicos resulta, nos anos neoliberais, na constituição de uma massa de burocratas de elite, por muitos países do mundo, partilhando do horizonte ideológico do capitalismo neoliberal {…}. Esse fenômeno, no entanto, se faz com acoplamentos e conflitos variados com a base jurídica já assentada em cada país. No Brasil, o poder judiciário historicamente se firma como cortes, compreendendo como estamentos superiores, de molde oligárquico em suas práticas, seu sistema de arregimentação de membros, seu talhe comportamental decisório. A constituição de uma classe jurídica homogeneizada a partir de parâmetros de eficiência em favor do capital {…} não altera substancialmente o quadro ideológico e politico já assentado do campo judiciário do Brasil, desde sempre orientado pelo capital em favor das classes dominantes nacionais. {…} há uma divergência em relação à antiga formação jurídica brasileira. No passado, o estamento jurídico, de corte profundamente bacharelesco, beletrista, adornava-se a uma cultura geral hermética e que se afirmada a partir da sua diferença para com o restante da cultura da sociedade. {…} A eficiência e a parametrização neoliberais deixaram de lado a erudição gongórica e vazia do velho mundo jurídico para, em seu lugar, assentar um tecnicismo árido reputado profissional, sem maiores sofisticações intelectuais ou estéticas (MASCARO, 2018, p. 55-57).

Na esteira do pensamento de Alysson Mascaro, tem-se quilo que Florestan Fernandes (1975, p. 558-559) falava sobre a definição dos interesses de classes em termos de posição ocupada na ordem econômica, veja-se:

Essencialmente, o interesse de classes diz respeito às condições estruturais e funcionais da ordem econômica que garantem a continuidade da posição ocupada e das vantagens ou desvantagens dela decorrente. A situação de classe define-se por sua vez, através do grau de homogeneidade assegurado socialmente pela ordem econômica á fruição (ou ausência dela) de interesses de classes análogas. De acordo com esses conceitos, todos os “possuidores de bens”, no sistema econômico caracterizado, possuem idênticos interesses de classe e a mesma situação de classe. Eles se polarizam positivamente em relação ao sistema econômico e em sua formação societária. Os “não possuidores de bens”, contudo, distribuem-se por categorias distintas. Uma parte deles (no caso brasileiro, como em quase todas as sociedades em subdesenvolvimento: a maioria da população) não chega a ter interesse de classe e situação de classe, como polarização positiva na ordem econômica capitalista e no regime societário correspondente (FERNANDES, 1975, p. 558-59).

Segundo Fernandes (1975, p. 59 e 69) as classes sociais se alicerçam sobre a comunidade de interesses de classes na qual se insere. Ela é, sobretudo, um grupo social, sujeita às variações dos pactos sociais. Por essa razão a comunidade de interesses condiciona uma relativa diferenciação social dos indivíduos, de acordo com a maneira pela qual podem valoriza-se social e economicamente. Não por acaso o sistema de classes vincula-se às situações de desigualdades econômicas, sociais e politicas intrinsicamente ligadas às bases de formação da sociedade brasileira, cuja transição fundante é a passagem da sociedade escravista à sociedade capitalista dependente. Um traço marcante dessa transição diz respeito a preservação das barreiras e distancias nas relações entre os estratos sociais abruptamente diferentes.

Darcy Ribeiro, por sua vez, desenvolve uma análise crítica da estruturação de classes sociais sob a perspectiva crítica do poder. Não se abordará essa estruturação completa, uma vez que o foco deste artigo não é debate de classes, apenas o pincelamento desse debate enquanto matriz sociológica de compreensão do porquê a composição de Conselhos, como o CNJ, é pouco plural. Portanto, segundo Darcy (1995, p. 209-210) a estruturação de classes opera um sistema autoperpetuante da ordem social, no qual todo o povo é englobado e organizado, sendo a razão pela qual, no Brasil, jamais se puderam desenvolver instituições democráticas com base em formas locais de autogoverno, principalmente uma cidadania livre com vivencia efetivamente democrática. Nas palavras do autor (1995, p. 218): “as instituições republicanas foram adotadas formalmente no Brasil para justificar novas formas de exercício do poder pela classe dominante e teve sempre como seus agentes junto ao povo a própria camada proprietária”

Novamente, recorre-se aos ensinamentos de Alysson Mascaro (2018, p. 176) para pontuar que ao lado da razão estrutural, há também as institucionais, circunstanciais e históricas que conformam o Poder Judiciário. Referido poder, como visto acima, remonta de Cortes de julgamento cuja memória remonta as oligarquias e privilégios feudais. Tento uma origem nos estamentos sociais, cujo poder de julgar era dado como benesse pelo monarca absolutista, a magistratura revela pompas, ritos e signos distintos daqueles dos demais Poderes, principalmente dos demais trabalhadores do Estado e da sociedade. Por estar sob as leis, mas sendo o último canal de pronunciamento sobre elas, o Poder Judiciário tem o poder concreto que submete os demais Poderes do Estado aos seus interesses pontuais.

Essa matriz de formação histórica converge para o fato de que a participação cidadã no Poder Judiciário brasileiro sempre foi bastante limitada e pouco valorizada, diferentemente do que ocorre em outros países. Exemplo disso é como a justiça de paz, os juízes leigos e os jurados são identificados enquanto elo de fragilidades da atuação jurisdicional. Reflexo da estratificação, o Judiciário brasileiro é mais insulado de juristas em comparação com outros países, nos quais cidadãos leigos ou especialistas atuam como juízes não só em pequenas causas, mas em vários tribunais, inclusive de segunda instância (Fregale Filho; Koerner, 2014).

O debate acerca da democratização do Poder Judiciário não é novo, tendo seu auge na década de noventa, por meio das discussões relacionadas ao Controle Externo. Ocorre que, na época, diversos outros pontos que mereceriam ser debatidos foram colocados de lado. Isso é resultado da confluência de dois processos políticos distintos vividos pelo País durante a redemocratização. Primeiro, a Constituição de 1988 reconheceu ampla autonomia funcional, institucional e financeira ao Judiciário, sem a ampliação da participação, da transparência e controle democrático. Segundo, o contexto político a partir do governo Collor era de crise de governabilidade e reforma neoliberal do Estado, associada à própria crise do Judiciário. Decisões judiciais de promoção de direitos baseadas na Constituição de 1988 eram questionadas e o Judiciário era visto como leniente face aos escândalos de corrupção, que por vezes incluíam os próprios juízes. Ademais, o modelo institucional existente admitia pouco questionamento, e de certa forma ainda admite, e as propostas de reforma eram concebidas como ameaças à autonomia do Poder Judiciário (Fregale Filho; Koerner, 2014).

Esse estado de arte resultou num Judiciário onde o poder é extremamente concretado e controlado por um Conselho composto por pares, onde muitas vezes o interesse de classes se sobrepõe. A atuação do CNJ tem foco nos propósitos internos do próprio Poder Judiciário, que se desenvolve por meio de uma apropriação interna que empresta inteligibilidade à sua fala, mesmo quando ele parece falar para fora. Não se se trata, pois, de uma fala construída de fora para dentro, mas sim de dentro para dentro.

Nesse contexto, destaca-se que:

A agenda do CNJ tem sido gerada endogenamente, com papel relevante da liderança exercida pelo seu Presidente, ele mesmo Presidente do STF. Seu processo decisório é prisioneiro da representação corporativa e centralizada da sua composição. O CNJ não exerce o controle externo sobre a magistratura e mantém intactas as estruturas de poder que se exercem no interior de cada tribunal. Suas decisões sobre os juízes revelam uma concepção burocrática, individual e isolada da função judicial, e criam obstáculos à sua participação em espaços associativos. O foco dos debates sobre o CNJ deslocou-se, ao longo da década, do controle externo e políticas judiciais para o controle disciplinar e a gestão administrativa (Fregale Filho; Koerner, 2014).

Na prática, tudo isso significa que a sociedade civil não tem uma efetiva possibilidade de controle e transparência do Poder Judiciário, o que evidencia para um necessário processo de abertura do Poder Judiciário. Ademais, no atual contexto onde os demais Poderes, com maior agravo para a Administração Indireta, têm avançado na adoção de práticas governança, compliance, gestão corporativa e accountability, torna-se evidente a necessidade de adoção das referidas práticas, também pelo Poder Judiciário. Tudo isso contribuirá para harmonia do pacto federativo tripartite, além da construção de um Poder Judiciário de proximidade, transparente e mais democrático.

A POSSIBILIDADE DE CONSELHOS ESTADUAIS DE JUSTIÇA

Os tópicos anteriores desse artigo serviram para tecer comentários sobre a teoria do Estado, da democracia, do Estado Federal brasileiro e do Conselho Nacional de Justiça, a partir da teoria crítica, para culminar na discussão sobre a possibilidade de criação de Conselhos Estaduais de Justiça.

Um estudo temporal dos julgados do STF dará conta de que os precedentes da corte são extremamente conservadores quanto à possibilidade da existência e da composição de Conselhos Estaduais de Justiça.

A começar pela Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 98, na qual o Supremo rechaçou a existência de controle externo por parte de membros não pertencentes ao próprio Poder Judiciário:

Na formulação positiva do constitucionalismo republicano brasileiro, o autogoverno do Judiciário – além de espaços variáveis de autonomia financeira e orçamentária – reputa-se corolário da independência do Poder (ADIn 135-Pb, Gallotti, 21.11.96): viola-o, pois, a instituição de órgão do chamado “controle externo”, com participação de agentes ou representantes dos outros Poderes do Estado (BRASIL, 1997)

Frise-se que essa decisão é antes da existência do CNJ, mas aqui há uma demonstração do bloqueio democrático que sofre a sociedade civil. No mesmo sentido, no ano de 2014 houve o julgamento da ADI nº. 197, cuja relatoria coube ao Ministro Gilmar Mendes, o qual entendeu pela inconstitucionalidade da criação de Conselhos Estaduais de Justiça (BRASIL, 2014).

Na mesma toada, em 2003, houve a edição da Súmula nº. 649 do STF, que tratou como inconstitucional a criação de órgão de controle do judiciário do qual participem representantes de outros poderes ou entidades. O enunciado da Súmula em questão torna a composição de eventual Conselho Estadual de Justiça até mesmo mais restrita do que a atual composição Conselho Nacional de Justiça, que ao menos conta com dois representantes do Ministério Público, dois advogados indicados pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados e dois cidadãos de notórios saber jurídico, um indicado pela Câmara dos Deputados e outro pelo Senado.

Tem-se também a ADI nº. 3.367, proposta pela Associação dos Magistrados Brasileiros – AMB, a qual questionava a constitucionalidade do CNJ por suposta ofensa ao princípio da separação de poderes. A ação foi rejeitada pelo STF, consagrando o CNJ como órgão interno do Judiciário, de natureza exclusivamente administrativa, submetido ao controle jurisdicional da referida Corte. Essa decisão abriu espaço para plêiade do CNJ pela magistratura. Aliás, no que tange à autonomia federativa, quando do julgamento da referida ADI, o STF também se manifestou contrário à existência de autonomia dos entes federativos para a instituição de conselhos estaduais, a saber:

Ao depois, e está aqui verdade jurídica que se deve antecipar e proclamar com toda a clareza, os Estados-membros carecem de competência constitucional para instituir conselhos, internos ou externo, destinados a controle da atividade administrativa, financeira ou disciplinar das respectivas Justiças, porque a autonomia necessária para o fazer seria incompatível com o regime jurídico-constitucional do Poder Judiciário, cuja unidade reflete a da soberania nacional. (…) De modo que eventual poder de criação de conselho estadual, ordenado ao controle administrativo-financeiro e disciplinar da divisão orgânica do Poder, atribuída com fisionomia uniforme às unidades federadas, violentaria a Constituição da República, porque lhe desfiguraria o regime unitário, ao supor competência de controles díspares da instituição, mediante órgãos estaduais, cuja diversidade e proliferação, isto, sim, meteriam em risco o pacto federativo. (BRASIL, 2006)

Essas decisões acabam por abalar o processo de desenvolvimento democrático ou como trata Bobbio (2018, p. 204) – do alargamento da democracia; aliás o autor considera a participação popular como salutar para o desenvolvimento democrático, não havendo a substituição da democracia representativa pela democracia direta, mas uma mudança consistente na ocupação de novos espaços públicos antes ocupados por organizações hierárquicas e burocráticas.

A participação popular não se restringe ao exercício da democracia representativa. Se existe um descrédito generalizado da democracia representativa ao redor do mundo, um bom remédio seria o aumento da participação popular na formação da vontade estatal, além da época eleitoral. No entender dos autores a democratização do espaço público é condição para a manutenção da democracia e a progressão das liberdades. Aqui, abre-se um parêntese para pontuar que, os membros que compõe o Conselho Nacional de Justiça, diferentemente daqueles do Conselho Nacional do Ministério Público, não passam pela sabatina do Senado Federal, Casa Parlamentar representativa da federação, enfraquecendo ainda mais o espírito federativo pátrio.

Dessa forma, do recorte ora realizado, é factível o entendimento do STF no sentido da incompetência dos Estados-membro para criação de órgãos que exerçam o controle administrativo do Poder Judiciário local. Nesse ponto, espera-se que futuramente o entendimento jurisprudencial do STF avance noutro sentido, a fim de não obstaculizar o pleno desenvolvimento do Estado Federal e da democracia, pelos motivos delineados neste artigo, até porque o êxito federalista depende de certo grau de descentralização de Poder.

Sobre o tema, Baracho (1998, p. 157) explica que federalismo e descentralização constituem temas afins; mesmo assim o traço específico da tendência à centralização sublinha muito dos sistemas federativos. O relacionamento da ordem jurídica global com uma ordem jurídica local são fontes essenciais de sua definição e convergência, uma vez que a primeira é formada pelas normas centrais válidas em todo território federal e a segunda assenta-se nas normais locais que apresentam validade apenas em parte do território nacional. Ora, se o êxito do federalismo pressupõe descentralização, experiências locais devem ser privilegiadas, até como maneira de viabilizar que os Estados se transformem em laboratórios de experiências locais, que poderiam ser replicadas diante de situações de sucesso.

Roberta Baggio (2006, p. 116) aponta que a descentralização possibilita a manutenção do equilíbrio de forças, estabilizando democraticamente o Estado nacional, principalmente porque é a descentralização quem garante a autonomia dos entes federados e a harmonia do Estado Federal. Em sentido semelhante, Dallari (1986, p. 22) aponta que a União e os Estados-membros possuem isonomia no que diz respeito ao poder político, apenas diferenciando-se acerca das competências constitucionais. Dentro desse contexto, o art. 23, I da Constituição estabelece enquanto competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, o zelo pela guarda da Constituição, das leis e das instituições democráticas, além da conservação do patrimônio público.

Pois bem, se o Estado tem a missão de resguardar as instituições democráticas (como o Judiciário), zelar pela Constituição (como os Conselhos teriam a missão de observar os princípios constitucionais da administração pública e de autonomia do Judiciário) e de conversar o patrimônio público, nítido que os Conselhos Estaduais de Justiça encontrariam guarida dentro das funções comuns a todos os entes políticos da federação. Ademais, é preciso aqui resgatar a técnica do princípio da predominância dos interesses, entendida, na lição de José Afonso da Silva (2006, p. 478) como um princípio pelo qual a União trataria de assuntos nacionais, os Estados dos interesses regionais e os Municípios de interesse local.

Ademais, a Constituição Federal de 1988 criou um desenho institucional compartimentado do Poder Judiciário com a existência de Justiça Federal, Justiça do Trabalho, Justiça Militar e Justiças Estaduais, de forma que as primeiras seriam de interesse geral e a última a ser regrada pelo ente responsável por sua instituição, até mesmo por força do art. 125 que dispõe que “os Estados organizarão sua Justiça, observados os princípios estabelecidos nesta Constituição” (BRASIL, 1988). Portanto, os Estados-membros teriam preponderância no interesse de que os Conselhos Estaduais de Justiça zelassem por uma administração pública eficiente e proba, o que seria facilitado pela proximidade com o cidadão local.

Novamente, válido o magistério de Dalmo de Abreu Dallari (1986, p. 53):

Pode-se falar que com propriedade que cada um dos governos que se conjugam num Estado Federal tem suas competências próprias, havendo algumas que são exclusivas de cada governo e outras que são exercidas em comum por mais de um governo. Sob esse ângulo o Estado Federal é concebido como um “Estado de Estados”, com aparatos governamentais e administrativos próprios de cada componente, atuando nos limites de seus respectivos territórios, conjugados num aparato mais amplo, que atua no conjunto dos Estados federados, dando-se no conjunto o nome de Estado Federal (1986, p. 53).

Portanto, existiriam caminhos para que o STF revisse sua jurisprudência, acerca da impossibilidade de criação de Conselhos Estaduais de Justiça, a partir de uma leitura do tema conforme a Constituição. Ademais, Conselhos Estaduais de Justiças, com composição plural da sociedade civil, poderiam resultar em casos de sucesso de democratização do espaço público e de ampliação da cidadania, sendo que eventuais casos de sucesso local poderiam ser replicados em outros Estados-membros. Também não se pode deixar de considerar que uma Federação assimétrica como a brasileira, teria muito a ganhar com isso. As metas do CNJ por mais bem intencionadas que sejam podem funcionar em Estado X da federação, mas serem incompatíveis com o Estado Y.

Quando se fala em composição plural da sociedade civil, não se pode perde de vista a defesa da participação da advocacia nessa composição. O art. 133 da Constituição de 1988 consagrou a advocacia enquanto função indispensável à administração da Justiça. Não há de olvidar do caráter essencial da advocacia em defesa da garantia de direitos e das liberdades democráticas. A Advocacia cumpriu um papel elementar nos processos de transição política experienciado pelo Brasil, sobretudo no processo de transição mais recente marcado pelo fim da Ditadura Civil-militar de 1964-1985.

Por fim, conclui-se que o atual estado de arte da jurisprudência do STF deverá ser reavaliado futuramente, dentro de um viés democrático e federalista que valorize a autonomia politica dos entes federados, por meio da descentralização dos temas atinentes à esfera federal, sobretudo enquanto signo de ampliação dos postulados republicanos nacionais. Para tanto, defende-se a criação de Conselhos Estaduais de Justiça, com efetiva participação da sociedade civil, principalmente da advocacia.

CONCLUSÃO

A construção histórica do Federalismo no Brasil demonstra que os processos constitucionais não foram marcados por verdadeiras rupturas, pelo contrário, tratou-se de movimentos de Revoluções dentro da ordem. Esse estado de transformações sociais marcado por concessões e manutenções das ordens pré-postas herdou à posteridade traços marcantes dos sistemas ruídos, quase sempre voltados para a manutenção dos elementos de concentração e dominação de Poder.

O Direito não é uma ciência exata, pelo contrário trata-se de ciência umbilicalmente ligada à história, à política, à sociologia e à economia, razão pela qual o conhecimento de uma Constituição, de uma Lei ou até mesmo de um princípio geral de Direito exige um exercício de inteligibilidade que supere os pressupostos herdados dos tempos passados e principalmente ultrapasse a normalidade do tempo presente. A importação de ideários estrangeiros, muitas vezes alheios aos interesses nacionais, fez prevalecer uma formação jurídica que se apresenta como insuficientes para ampliação dos signos de participação popular dentro das estruturas de Estado, sobretudo da advocacia. Nesse contexto, tem-se o Conselho Nacional de Justiça, que atua enquanto corporação muito mais voltada à proteção dos interesses das categorias que o compõe em vez de executar atividades voltadas ao aperfeiçoamento e controle da atividade jurisdicional. Assim, passados mais de 15 anos de criação do CNJ é hora de avaliar as possibilidades de aperfeiçoamento do referido Conselho, dentro de um viés federalista, republicano e democrático, consoante postulados fortemente reconhecidos pela Constituição de 1988.

Por essa razão, defende-se a superação do atual estado de arte da jurisprudência do STF, no sentido de possibilitar a criação de Conselhos Estaduais de Justiça, com pluralidade de composição e efetiva participação social, conforme razões expostas neste artigo.  Ademais, defende-se ainda a ideia de transformar os Estados em laboratórios de experiências sociais, criando espaços para experimentos institucionais que possam ser replicados para outros entendes, diante de situações de expressivo sucesso. Por fim, a criação de Conselhos Estaduais de Justiça, com efetiva participação social, sobretudo da advocacia, fomentaria a autonomia política dos entes federados e contribuiria com a descentralização dos temas sujeito à esfera federal.

 

REFERÊNCIAS

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[1] Mestranda em Gobierno y Políticas Públicas pela Faculdade Latino-Americana de Ciências Sociais (FLACSO). Especialista em Direito Público pela UNISUL. Especialista em Direto e Processo do Trabalho pelo CESUSC. Possui extensão em Justiça de Transição pela UnB. Vice-presidente da Comissão do Direito à Memória, à Verdade e à Justiça da OAB/SC. E-mail: evelyn.scapin.adv@gmail.com

[2] Mestre em Direito na Universidade do Extremo Sul Catarinense (Unesc). Especialista em Direito Público pela Unisul. Especialista em Direito do Trabalho, Processo do Trabalho e Previdenciário pelo INESP. E-mail: hugocoan@hotmail.com

[3] Sobre essa temática Bonavides explica que a diferenciação de Montesquieu consistia em enxergar o poder legislativo como aquele responsável por criar, ab-rogar e aperfeiçoar as leis que já existentiam. O poder executivo trataria de estabelecer a segurança, celebrar a paz e declarar a guerra e ao judiciário caberia punir os crimes e julgar dos dissídios de ordem civil (2019, pp. 149-151).

[4] Art. 103-B. O Conselho Nacional de Justiça compõe-se de 15 (quinze) membros com mandato de 2 (dois) anos, admitida 1 (uma) recondução, sendo: I – o Presidente do Supremo Tribunal Federal; II – um Ministro do Superior Tribunal de Justiça, indicado pelo respectivo tribunal; III – um Ministro do Tribunal Superior do Trabalho, indicado pelo respectivo tribunal;  IV – um desembargador de Tribunal de Justiça, indicado pelo Supremo Tribunal Federal; V – um juiz estadual, indicado pelo Supremo Tribunal Federal; VI – um juiz de Tribunal Regional Federal, indicado pelo Superior Tribunal de Justiça;  VII – um juiz federal, indicado pelo Superior Tribunal de Justiça; VIII – um juiz de Tribunal Regional do Trabalho, indicado pelo Tribunal Superior do Trabalho;  IX – um juiz do trabalho, indicado pelo Tribunal Superior do TrabalhoX – um membro do Ministério Público da União, indicado pelo Procurador-Geral da República;   XI um membro do Ministério Público estadual, escolhido pelo Procurador-Geral da República dentre os nomes indicados pelo órgão competente de cada instituição estadual; XII – dois advogados, indicados pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;   XIII – dois cidadãos, de notável saber jurídico e reputação ilibada, indicados um pela Câmara dos Deputados e outro pelo Senado Federal. (BRASIL, 2009)

[5] Alysson Mascaro defende que a forma jurídica deriva da forma mercantil, conceito esse elementar para compreender o Direito à partir da teoria crítica.